Влияние качества законов на их исполнение: проблемы и перспективы их разрешения

"top-personal.ru", 2011, N 21

ВЛИЯНИЕ КАЧЕСТВА ЗАКОНОВ НА ИХ ИСПОЛНЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ

Следование нормам закона является неоспоримой прерогативой в работе субъектов любой сферы деятельности. Другое дело, что закон далеко не во всех случаях может быть составлен таким образом, чтобы его исполнение происходило в надлежащем порядке. Определить причины, характерные для российской практики и влияющие на качество законов, регулирующих корпоративные и иные гражданско-правовые отношения, а также административные отношения, нам поможет Нина Клейн, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ <*>, профессор, заслуженный юрист России, член Научно-консультативного совета Высшего Арбитражного Суда РФ, судья третейского суда при Российской торгово-промышленной палате.

--------------------------------

<*> С 1964 г. профессиональная деятельность Нины Исаевны Клейн связана с юридической наукой и институтом ВНИИСЗ, который в настоящее время называется Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и занимается разработками теоретических проблем законодательства, разработкой новых законов и надлежащего их применения.

Вопрос, связанный с критериями качества законодательства, один из самых сложных вопросов и касается всех отраслей законодательства, считает Нина Клейн. Во-первых, нормы закона должны быть сформулированы очень четко, а во-вторых, законодательный акт должен быть логично связан с другими нормативными актами, в среде которых он будет действовать. Основной критерий качества закона как формы нормативного акта - стабильность. Если закон нестабилен, то есть часто меняется, возникают сомнения в его высоком качестве. Примером относительной стабильности в отраслевом аспекте может служить Гражданский кодекс Российской Федерации. По существу он регулирует отношения в соответствующей сфере деятельности в течение 15 лет. За это время в него было внесено относительно небольшое количество изменений.

Вместе с тем законодатель должен учитывать то, что экономика, товарный рынок меняются. Так или иначе развиваются и приобретают новые организационно-правовые формы коммерческие и некоммерческие организации, корпоративные организации, меняются имущественные отношения граждан. Таким образом, стабильность Кодекса, являясь его несомненным плюсом, должна дополняться внесением адекватных корректировок. Именно поэтому сейчас идет интенсивная работа по кодификации гражданского законодательства, говорит Нина Клейн. Так, в 2010 г. по инициативе Президента России была создана Комиссия по кодификации ГК РФ. Комиссией проведена большая работа с использованием соответствующих инициатив - от уровня концепции до уровня формулирования норм новых и измененных. В распоряжении Комиссии новые нормы, предлагаемые к принятию. Они в основном отражают изменения в законодательстве и экономике, которые произошли за последние полтора десятилетия. Очень важно, что при кодификации общих норм широко учитывается судебная практика применения ГК РФ.

Решение задач, поставленных Президентом Российской Федерации перед Комиссией, предполагается осуществить в несколько этапов, сообщает Нина Клейн. На первом этапе, который реализуется в настоящий момент, речь идет о достаточно серьезном изменении части первой Кодекса, посвященной общим положениям гражданского законодательства. Следом очередь дойдет до части второй, которая регулирует отдельные виды договоров. Часть третья также очень важна - это вопросы наследования, личных и имущественных отношений граждан. Часть четвертая - самая последняя. Однако уже ведется работа по изменению части четвертой ГК с учетом толкования и применения норм об интеллектуальной собственности. Раньше были отдельные Законы об авторских правах и изобретениях. С 2006 г. эти Законы заменены нормами части четвертой Гражданского кодекса РФ, посвященной интеллектуальной собственности.

В последнее время уделяется повышенное внимание не только законам и подзаконным нормативным актам, но и постановлениям пленумов Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ, решениям Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ по отдельным делам, связано это с тем, что закон требует соответствующей правоприменительной практики. Простого чтения закона недостаточно, без судебной правоприменительной практики норма голая, утверждает Нина Клейн. Как правило, если речь идет о применении Гражданского кодекса, то принимаются совместные постановления пленумов Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ, поскольку их общая задача - обеспечение единообразия в толковании и применении законов.

В последнее время возник спорный момент. Дело в том, что Высший Арбитражный Суд РФ установил порядок, согласно которому при рассмотрении арбитражными судами тех или иных дел должны учитываться постановления Президиума ВАС РФ по отдельным конкретным делам. Тем самым создается основание для изменения судебной практики и даже изменения уже принятых решений в тех случаях, если меняется толкование или применение той или иной нормы постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ по конкретному делу. Раньше согласно Арбитражному процессуальному кодексу РФ одним из оснований для отмены решения могли послужить вновь открывшиеся обстоятельства. Сейчас таковым основанием может являться в том числе изменение Высшим Арбитражным Судом РФ толкования конкретной нормы закона. Этот вопрос очень дискуссионный. Далеко не все юристы поддерживают такой подход. Многие оспаривают юридическую силу и легитимность порядка, ведущего к появлению прецедентных моментов в судебной практике.

По поводу роли судебных прецедентов в правоприменительной и судебной практике Нина Клейн говорит следующее. Исторически судебная практика России не была прецедентной, однако в соответствии с порядком, установленным Высшим Арбитражным Судом РФ, прецеденты имеют место. Например, дело, касающееся изменения условий договора энергоснабжения о сроках платежа за электроэнергию, было рассмотрено Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ в порядке надзора. Высший Арбитражный Суд РФ указал на то, что необходимо действовать согласно ст. 451 Гражданского кодекса РФ, то есть суд правомочен вносить изменения в договор лишь при наличии 4 упомянутых в этой статье условий. Решение суда первой инстанции было основано на данной конкретной норме ГК. Суд первой инстанции признал, что не правомочен вносить изменения в договор. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ поддержал такую позицию суда первой инстанции, указав, что теперь все дела об изменении договора должны решаться с учетом ст. 451 ГК РФ. Подобного рода решения оказывают сильное влияние на судебную практику. Между тем нормы части второй ГК РФ предусматривают права сторон об изменении договора. Так, ст. 541 ГК предусматривает право любой стороны, особенно потребителя, направить предложение об изменении договора энергоснабжения или о заключении нового договора по окончании срока действия заключенного на год договора. Позиция Высшего Арбитражного Суда РФ о правомочиях судов по спорам об изменении договора вызывает возражения.

Анализ статистики по делам, рассмотренным Арбитражным судом, показывает, что гражданских (имущественных) дел стало значительно больше. В основном рассматриваются дела о неисполнении обязательств по оплате товаров по договору поставки, по заключению и исполнению договоров энергоснабжения и аренды, корпоративные споры.

В последнее время происходят очень быстрые изменения крупных нормативных актов, в том числе административно-правовых. Причем часть изменений, а также новые законы зачастую критикуются за их непоследовательность и противоречие другим нормативным актам. Так, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" вызывает резкую критику. Поводом для критики является, в частности, то обстоятельство, что Закон не содержит условий для учета качества предлагаемых товаров, работ, услуг, значительно расширяет сферу электронных аукционов. Аукцион, согласно Закону, является необходимым элементом для заключения ряда договоров и регулирует содержание таких договоров. Механизм аукциона следующий: устанавливается начальная цена, а затем участники эту цену снижают. Однако цена далеко не во всех случаях предопределяет надлежащее качество. Поэтому в процессе аукционов возникает проблема с оценкой качества поставляемых товаров, оказываемых работ и предоставляемых услуг.

Помимо этого, можно отметить и иные проблемные законы. Например, Закон "Об электроэнергетике". Постоянно меняется КоАП Российской Федерации. То же самое можно сказать и об Арбитражном процессуальном кодексе РФ. С 1991 г., с момента утверждения нового АПК РФ, за 15 лет дважды утверждались новые АПК. При этом последний АПК РФ, принятый в 2002 г., все время изменяется. Только в течение 2010 г. он менялся пять раз. Изменение законодательства всегда осложняет процессуальные нормы. Причин таких частых изменений в законодательстве Нина Клейн видит несколько. Во-первых, быстро подготовить новый крупный законодательный акт невозможно. Нужна длительная работа с учетом практики, что не всегда соблюдается. Во-вторых, законы иногда готовятся людьми с недостаточно высокой правовой квалификацией. Для того чтобы закон отвечал потребностям практики, необходимо знать проблемы, квалифицированно их оценивать и понимать, оценивать судебную практику. У нас иногда принимаются законы, которые сформулированы так, что применять их очень сложно. Это не способствует развитию бизнеса, экономических отношений.

Например, Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", вызывавший в процессе его разработки резкую критику и массу замечаний как со стороны бизнеса, так и со стороны юристов. Дело в том, что Закон, во-первых, содержит термины, совершенно не привычные для Гражданского кодекса, поясняет Нина Клейн. Во-вторых, этот Закон фактически отступает от Гражданского кодекса без достаточных оснований, нарушает основной принцип договорных отношений - принцип свободы договора. Сейчас предлагают внести ряд изменений в этот Закон. Его применение осложняет отношения с производителями товаров, нарушает их экономические интересы. Данный Закон фактически не регулирует процессы, связанные с торговой деятельностью в отношении промышленных товаров, в том числе товаров текстильной и легкой промышленности. Без достаточных оснований он ограничивает принцип свободы договора, так как запрещает использование смешанных договоров, договора комиссии и других. В Законе четко не определено, как установить сторону, поставляющую товар. Речь идет о тех, кто организует торговую деятельность, и лицах, исполняющих условия договора поставки. Но в договоре поставки две стороны, и каждая исполняет его условия. Кроме того, Закон предоставляет одной из сторон - торговым сетям - в бесконтрольном порядке устанавливать те или иные бонусы и наценки. Отсюда возникают основания для удорожания товара иногда на 40 - 50 процентов от цены, по которой продает товар товаропроизводитель. В итоге можно сказать, что Закон отражает не особенности развития бизнеса, а по существу это интересы отдельных, так называемых торговых сетей. Происходит не защита конкуренции, а протекция интересов крупных посредников. В конечном счете все отражается на ценах продажи товара, мешает развитию конкуренции.

Также в качестве примера Нина Клейн приводит Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", принятый 18 июля 2011 г., который вообще не считается с ГК РФ, предоставляя организатору торгов самому устанавливать на них порядок заключения договоров и их исполнение.

Невысокое качество ряда законов и иных нормативных актов затрудняет и применение корпоративного законодательства. В 2010 г. в АПК включили много норм о корпоративных спорах. Компетенция арбитражного суда в разрешении корпоративных споров резко расширилась, что в конечном счете должно обеспечить единообразие применения корпоративного законодательства. Но дело в том, что корпоративное законодательство и Гражданский кодекс не претерпели столь существенных изменений, поясняет Нина Клейн. Произошел дисбаланс в соотношении нормативного регулирования материальных имущественных отношений и процесса рассмотрения возникающих в этих отношениях споров. Сначала должны регулироваться материально-правовые отношения гражданско-правовыми нормами, а потом процесс рассмотрения споров. Пока происходит наоборот, говорит она. АПК РФ дает чрезмерно широкое определение корпоративных споров. Хотя это создает возможность использовать процесс для защиты прав и интересов корпоративных организаций, граждан акционеров, но порождает известные трудности.

К тому же в законах часто содержатся ссылки на акты, которые должны быть приняты высшим органом исполнительной власти - правительством - для применения норм закона. Бывает так, что важные нормы законов не могут быть применены до тех пор, пока правительство не издаст соответствующее постановление. Например, Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривал возможность заключения прямого договора генерирующей организации с потребителем по продаже тепловой энергии (теплоносителя) в том случае, если есть технические и организационные условия для таких отношений. Стороны в данной ситуации могут самостоятельно определять тарифы. Так, с момента вступления Закона в силу до сих пор не вышло постановления правительства о порядке заключения таких договоров, констатирует Нина Клейн. Вследствие этого возникают споры о структуре договорных отношений по теплоснабжению. В процесс включаются тепло-сбытовые организации, которые часто никакого участия в исполнении договора не принимают, но требуют заключения договора теплоснабжения. Это только один из примеров, когда закон предусматривает издание Правительством России соответствующего акта, а его нет. Отсутствие акта правительства ведет к тому, что установленная законом норма неприменима, так как не определено, как именно ее следует применять.

Когда норма закона недостаточно четкая и недостаточно проработана, практика показывает, что субъекты права стремятся ее обойти или вовсе не применять закон. Эта тенденция была характерна еще в советское время. Кроме того, исключительно важен аспект персональной правовой квалификации субъектов права, применяющих закон. Быть может, иной раз хочется применить прописанную в законе норму, но не имеется должного уровня правовой квалификации, чтобы эту норму правильно прочесть и применить, выбрать способ защиты, для чего необходима помощь профессионального юриста. В современных условиях это чрезвычайно важный компонент осуществления любой деятельности, в том числе правоприменительной. Ситуация осложняется тем, что до сих пор у нас нет акта о деятельности юридических служб организаций. В идеале должно быть так, чтобы любое правовое решение принималось руководителем либо иным ответственным лицом организации только при наличии визы юриста.

Существенное влияние на применение законодательства должен оказать Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2011 г. N Пр1168 "Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан". Принимается много законов и нормативных актов, диктуемых потребностями экономики. Однако часто страдает практика их применения. Поэтому важно не только высокое качество законов и иных нормативных актов, их стабильность, но и обеспечение четкого применения законодательства.

Н. Клейн

Подписано в печать

24.10.2011

Рубрика: 
Ключевые слова: 
+1
0
-1