О «разделении труда» между промышленными предприятиями, надзорными органами и учебными центрами

Алексей ТЕЛЕНКОВ, заместитель директора НП «ЦПКК Пермь-нефть» в составе Группы компаний «Европейский», научный сотрудник Института философии и права УрО РАН, к. и.н. (Пермь)

Современная законодательная база в области подготовки и аттестации по промышленной безопасности не позволяет организовать эффективный процесс обучения в строгом соответствии с законом. Промышленным предприятиям, Ростехнадзору и учебным центрам приходится искать новые формы взаимодействия.

Широко известная концепция «вызова» и «ответа» А. Тойнби применима не только в историческом контексте, но и в области экономики, взаимоотношений бизнеса и власти. Собственно говоря, уникальные и эффективные системы управления могут вызреть только на стыке «вызова» (неопределенная, недоработанная и часто меняющаяся институциональная среда) и «ответа» (поиск и реализация механизмов противостояния и адаптации). Невооруженным глазом видно, что институциональная среда в целом в сфере образования и конкретно в области дополнительного профессионального образования (а еще уже – в области подготовки и аттестации по промышленной безопасности), мягко говоря, неблагоприятна не только для развития, но для элементарного эффективного функционирования и выполнения потребностей общества. Чего только стоит количество редакций и существенных изменений, внесенных за последние 10 лет в основополагающие нормативные акты по работе учебных организаций дополнительного профессионального образования (табл. 1). В качестве иллюстрации назову серьезные законодательные изменения за последний год:

    Проведено четкое разграничение компетенций: в Центральной аттестационной комиссии проходят аттестацию руководители организаций и их заместители, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, численность которых превышает 2000 человек, а также руководители аттестационных комиссий и руководящий персонал организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии. Аттестация должна проводиться на территориях субъектов Российской Федерации по месту нахождения производственных объектов поднадзорных организаций. Контроль знаний аттестуемых должен осуществляться в комиссиях Ростехнадзора в очной форме в помещениях, занимаемых органами Ростехнадзора. Претерпело изменение документирование процедур: сейчас не требуется выдавать документ, подтверждающий прохождение курса подготовки по ее окончанию в учебной организации. Серьезным изменением стала возможность участия в аттестационной комиссии только трех членов (не менее трех), тогда как до этого было – не менее пяти.

Совершенно очевидно, что в подобных условиях стремительных изменений правовых основ подготовки и аттестации в области промышленной безопасности не только падает качество учебного процесса, а предприятия несут дополнительные издержки, - снижается эффективность государственного надзора и контроля.

Особенно печально при этом то, что, судя по всему, данная тенденция перманентных изменений, пагубная для рыночного хозяйства и бизнеса, по крайней мере, в среднесрочной перспективе сохранится. Это очевидно, если посмотреть на то, что происходит в сфере образования, а также технического надзора. Взять, например, идею по выведению функций аттестации в СРО, а сертификации – в некие сертификационные центры при объединениях работодателей!

На формальной стороне вопроса дело не заканчивается, поскольку все участники процесса – надзорные органы, промышленные предприятия и учебные организации – начинают приспосабливаться и изменять (уже неформально) институциональную среду.

Промышленные предприятия

Как показывает опыт, подавляющее большинство предприятий не нацелено на реальное овладение знаниями и умениями сотрудников, направляемых в учебные организации на предаттестационную подготовку. Их интересуют (за редким исключением) только документы об аттестации. И вообще - вся эта система подготовки и аттестации воспринимается просто как некая неизбежность, как условие продолжения работы, но не как основа безопасной деятельности. Именно поэтому все изменения в законодательстве являются помехой, а не помощью для организаций. Например, согласно Приказу Ростехнадзора № 591 от 12 июля 2010 года, аттестация должна проходить в помещениях Ростехнадзора, при этом сама подготовка тоже заканчивается контролем знаний (иначе это не образовательная услуга). Выходит, что слушатель должен дважды сдавать экзамен в двух разных местах. Это абсурдно. И это только один пример, а таковых еще немало.

Далее, для иллюстрации. Также из опыта работы можно констатировать, что почти нет таких промышленных предприятий, от которых бы поступила грамотная заявка на обучение и дальнейшую аттестацию: специалисты предприятий зачастую откровенно не знают, какие нормативные документы, правила безопасности должны знать аттестуемые. Немало сил и времени уходит у работников учебных организаций на то, чтобы согласовать перечень нормативных документов, то есть то, чему следует учить и что спрашивать с обучаемых. А после специалисты Ростехнадзора приходят уже «на готовое» и оформляют документы об аттестации.

Надзорные органы

Опять-таки, по приведенному выше приказу, Ростехнадзор должен обеспечить материальную базу аттестации: компьютерный класс, тестирующую программу, оргтехнику, а также иметь в наличии необходимое количество специалистов, оформляющих документы, принимающих заявки предприятий, работающих с программой тестирования и т. д. Однако, как всем хорошо известно, таких мощностей отделения Ростехнадзора не имеют (им предоставили программу, частично обеспечили техникой и совсем не дали специалистов). В результате технические отделы Ростехнадзора оказались в очень сложной ситуации, которая их вынуждает фактически идти на нарушение нормативных актов. До сих пор практикуется так называемая «заочная» форма аттестации – незаконная, зато очень удобная для всех. До сих пор значительная часть экзаменов (принимают которые комиссии Ростехнадзора) проводится на базе учебных центров. До сих пор немалую часть документов обрабатывают и оформляют обучающие организации. Такой «ответ» дает сложившаяся практика и здравый смысл.

Если говорить языком цифр, еженедельно в процессе подготовки и пока еще аттестации в Пермском крае задействовано 10-15 учебных компьютерных классов, принадлежащих учебным организациям. Не во всех классах есть по 20-25 машин. Даже если к этому еще и вычесть время подготовки и оставить только аттестацию через комиссии Ростехнадзора и «развести» контроль знаний во времени, все равно едва ли можно обойтись одним классов в 20 машин. И, главное, повторюсь: нужно обеспечить этот процесс необходимым числом сотрудников, увеличить штат Ростехнадзора (технического отдела) приблизительно на 3–5 человек как минимум – и все это в условиях ежегодного сокращения работников ФСЭТАН.

Учебные организации

Пожалуй, единственные «игроки» на указанном институциональном поле, которые не так сильно страдают от законотворчества, – это учебные организации. Особенно это относится к тем из них, которые обладают финансовой устойчивостью, сильной методической базой и могут похвастаться неформализованными отношениями (это зовется доверием и репутацией) с надзорными органами и заказчиками. Изменение институциональной среды дает мощные импульсы развития таких учебных центров, кстати, именно поэтому они так плодятся и почти все сплошь негосударственные. С вступлением в силу приказа Ростехнадзора № 37 обучающие организации тут же закупили необходимые тесты, помучившись, согласовали-таки программы с Ростехнадзором, закупили компьютеры и программное обеспечение и начали вести подготовку и аттестацию по-новому. Все это, разумеется, свершилось гораздо быстрее, чем возможно в государственном бюджетном секторе, однако для предприятий обернулось существенным удорожаем услуг обучения (примерно в 2–3 раза, в отдельных случаях – в 5 и более раз).

Введенная тем же приказом иерархия комиссий Ростехнадзора (до середины 2009 года) также оказалась выгодной для крупных учебных организаций, быстро освоивших аттестацию в Центральной и межрегиональных комиссиях Ростехнадзора. И опять-таки, это привело к поднятию цены при том же качестве и почти тотальной заочной аттестации, при которой Ростехнадзор из всех документов готовил только протоколы заседания аттестационной комиссии и удостоверения. Уровень знаний если не упал, то выше точно не стал, а затраты при неэластичном по понятным причинам спросе существенно выросли.

Сейчас формально ситуация иная, однако в сущности - все та же:

Предприятия

    не заинтересованы в качественных показателях обучения; не могут грамотно заполнять документы, испытывают потребность в помощи;

Ростехнадзор

    не имеет трудовых и материальных ресурсов для исполнения законодательных актов; обладает уже сложившимися связями с учебными организациями, в результате чего подготовка и аттестация фактически сливаются воедино, а большая рутинная работа по оформлению документов ложится на учебные центры.

Учебные организации

    обладают необходимыми ресурсами; могут и хотят активно участвовать в аттестации.

Вывод напрашивается сам собой: абсолютно все заинтересованы в широкой «посреднической» деятельности учебных центров, однако законодательство всячески пытается переложить все на плечи Ростехнадзора и прямо запрещает совмещение контроля знаний и аттестации. В ситуации, когда, кроме указанных «игроков» (промышленные организации, Ростехнадзор и учебные центры), никакие иные образования и институты не оказывают и не будут в ближайшее время оказывать существенного воздействия, инициатором и проводником идей по «адаптации» институциональной среды должны стать учебные организации. Существует несколько возможных направлений развития подобного сотрудничества:

    развитие «посреднических» функций учебных центров (оформление ими всех документов - от заявки до протоколов и удостоверений; фактически предприятиям останется только подписать и направить письмо в аттестационную комиссию с просьбой об аттестации, а Ростехнадзору – подписать документы об аттестации); совмещение на законных основаниях итогового контроля знаний и аттестации путем заключения соглашения между Ростехнадзором и учебной организацией об использовании учебных компьютерных классов, что снизит все виды затрат – от материальных до транзакционных и психологических; усиление надзора и контроля со стороны Ростехнадзора с учетом того, что de-facto часть оформительских и организационных функций от него «уйдет» (обязательно присутствовать на экзаменах, проводить аудит учебной документации, контролировать качество учебного процесса).

Результаты этой работы могут быть следующими:

Для предприятий

    удобство обучения и аттестации, заключенное в их единстве и соответствии; удобство в качестве и сроках оформления документов об аттестации.

Для Ростехнадзора

    снятие проблемы нехватки трудовых и материальных ресурсов; возможность концентрации на вопросах контроля качества преподавания, а значит, и на вопросах безопасности производства в целом.

Для учебных центров

    развитие качества образовательных услуг и, как результат, получение
    Дополнительных доходов.

Таким образом, обозначенные выше принципы являются, по сути, классической схемой «разделения труда», частично уже апробированной. Остается только данные отношения формализовать и развивать на взаимовыгодной основе в рамках действующего законодательства.

Рубрика: 
Ключевые слова: 
+1
0
-1